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红河哈尼梯田保护管理现状及问题调查研究

发布时间2019年01月07日09时56分作者佚名来源本站原创编辑管理员阅读?#38382;?span id="dj">1209
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云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例?#20998;?#27861;检查报告

 

红河哈尼梯田是以哈尼族为代表的红河南岸各民族的一个伟大创造也是先辈们留给红河州的一笔丰厚遗产宝贵财富更是红河州对外形象的一张独特标签靓丽名片保护哈尼梯田传承梯田文化是红河州的一件大事一直以来红河州都十分重视哈尼梯田保护2012年专项立法保护2013年成功申报为世界文化遗产受到世人越来越多的关注党的十八大以来随着国家对生态文明建设传统文化保护越来越重视哈尼梯田的生态价值和文化价值也愈发显现为进一步强化哈尼梯田的依法保护管理州人大常委会组成执法检查组于今年9月至10月对云南省红河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保护管理条例实施情况进行了检查

一执法检查工作的情况

这次执法检查体现了州人大常委会围绕?#34892;ġ?#26381;务大局主动作为开展监督的工作思路也是进一步推进哈尼梯田依法保护管理的重要举措州人大常委会高度重视普绍忠主任就开展好执法检查提出要求组成由我任组长州人大法制委常委会法工委研究室州政府研究室法制办州世界遗产管理局红河学院哈尼梯田保护与发展研究?#34892;ġ?#32418;河学院政治学与国际关系学院等有关方面人员组成的执法检查组为突出执法检查重点增?#31354;?#23545;性确保实效性州人大法制委常委会法工委事先研究条例分类归纳明确十一项执法检查重点问题印发州和元阳红河绿春金平四县政府及有关部门开展对照自查

920日执法检查组召开会议听取州世界遗产管理局专项汇报9月下旬到10月上旬执法检查组深入元阳红河绿春金平四县开展检查检查工作中坚持问题导向深入实际联系群众通过检查发现问题研究问题共查看点12个召开专题汇报会4次召开座?#23500;?/span>4次听取乡镇干部村组干部河沟长哈尼梯田监测管理员民间文化人士等各方面意见45人次检查组一边察看现场发现问题一边同群众交流意见分析问题检查结束后执法检查组又归纳检查中发现的问题和群众反映的意见形成需要进一步弄清楚的九个方面四十个问题清单印发四县进行深入调查和精准统计11月下旬检查组进行综合研究形成执法检查报告

二条例实施的基本情况

检查组认为条例自20127月颁布实施以来对于保护哈尼梯田生态资源自然风光和人文风貌发挥了重要作用州和四县政府在加强法治宣传教育落实配套办法措施建立保护管理机制依法开展保护管理传承弘扬梯田文化推动梯田产业开发和旅游发展等方面做了大量工作也取得了明显成效哈尼梯田可?#20013;?#21457;展能力得到增强

一保护管理意识普遍增强条例颁布实施以来通过印发条例文本开展执法培训举办普法讲座在重点区位和重要场所张贴条例内容通过现场执法以案释法等方式广泛开展宣传教育特别是申遗成功以来结合遗产保护知识宣传加大依法保护管理宣传教育力?#21462;?#36890;过多年?#20013;?#23459;传教育不管是各?#35835;?#23548;干部还是广大人民群众保护意?#37117;?#22823;增强基本从过去认为只是一般意义上的生产资料和生产方式转变到了生态保护和文化传承的认识为依法保护管理哈尼梯田提供了较好的群众基础和社会氛围

二保护管理机制基本形成州级设立了红河州世界遗产管理局为州文体广电局?#31508;?#21103;处级财政全额拨款事业单位成立以州长为主任分管副州长为副主任州级有关部门负责人和元阳红河绿春金平县县长为成员的哈尼梯田保护管理委员会负责对哈尼梯田保护利用重大事项进行协调研究和决策元阳县设立了世界遗产哈尼梯田元阳管理委员会由县长兼任主任设一名专?#26696;?#20027;任副处级红河县绿春县金平县也相继设立了哈尼梯田管理机构初步形成政府组织领导管理机构具体落实相关部?#21028;?#35843;配合基层组织和群众参与的管理体制和工作机制

三保护管理措施逐步落实一是制定配?#23383;?#24230;和措施编制了哈尼梯田保护管理规划制定了条例实施办法和相关配?#29366;?#26045;二是加大财政投入力?#21462;?/span>2014年以来州级财政投入近4000万元四县政府也在财力困难的情况下或将保护管理机构工作经费列入财政预算或根据需要尽力安排三是积极落实惠农扶持政策推进水稻梯田产业发展四是强化哈尼梯田四素同构生态?#20302;?#20445;护推进水系治理水工程建设建立科学用水机制?#20013;?#23454;施退耕还林?#32435;?#36896;林封?#25509;?#26519;开展林区综合整治专项行动加强传统民居保护制定保护管理办法实行?#36951;?#20445;护实施修复工程强化水稻梯田保护支持水?#23616;种?#24341;导和鼓励旱地?#25351;次?#27700;田五是强化文化保护开展文化普查注重文化传承抢救濒危文化六是建立执法机制加大执法力度开展违法建筑整治七是积极推进科学利用探索资源有偿使用办法

四保护管理成效初步显现通过多年依法保护管理取得明显成效一是森林植被遭破坏现象和面积减少趋势得到一定遏制重点保护区九个片区森?#25351;?#30422;率均比2012年有所提高林木结?#27807;?#21040;优化二是水源遭破坏现象和水源量减少趋势得到一定遏制从统计数字看九个片区水源量大部分都有所回升三是水稻梯田改种改旱放荒现象和面积减少趋势有所减缓重点保护区九个片区梯田面积与2012年相比虽存在不同程度减少但减少速度放缓四是传统民居破坏现象得到较好控制很大一部分得到?#34892;?#20445;护一部分进行了修缮?#25351;础?#20116;是民族民间传统文化淡化异化甚至失传问题引起重视传统文化活动得到一定复归

五开发利用取得一定成果通过开发利用哈尼梯田独特自然和人文景观哈尼梯田经济价值和社会价值逐步得到体现一是哈尼梯田生态种养经济价值逐步提高?#23613;?#40060;鸭生态产业链及其产品梯田红米品牌等越来越受人青睐二是哈尼梯田旅游?#20013;?#21457;展如元阳片区从事酒店客栈经营户达2462018年全县接待国内外游客387.51万人次实现旅游总收入647700万元三是通过哈尼梯田世界文化遗产宣传和旅游发展极大扩大和提高了红河州知名?#21462;?/span>

三条例实施中存在的主要问题及原因分析

条例的实施发挥了作用取得了成效但还存在很多不足和问题

一哈尼梯田保护管理?#38382;?#19981;容乐观哈尼梯田是自然景观和人文景观构成的活态文化载体在梯田特征在活态核心在人哈尼梯田的存在与发展紧紧与人的活动联系在一起这是哈尼梯田文化遗产的独特性也是其保护管理的难?#20154;?#22312;作为农耕方式哈尼梯田是过去历史条件下形成的仅从生产方式角度看已不?#35270;?#29616;代生产在文化层面也受到外来文化现代文化强?#39029;?#20987;世界各地梯田消失现象也比较普遍从哈尼梯田多年保护管理及其效果看虽然破坏现象消亡趋势得到一定遏制但哈尼梯田自然和人文构成?#20302;?#21508;要素都存在不少问题我们要清醒认识到过去几年哈尼梯田保护管理虽然取得一定成效但存在的问题越来越尖锐复杂而且随着时间的推移发展中的问题会越突出?#38382;?#19981;容乐观

二实施条例还存在不少薄弱?#26041;ڡ?/span>一是条例规范还没有形成行为自觉保护意识总体上深入人心但具体保护管理中各级干部和广大群众虽有一腔保护热情但缺乏法治意识和法律知识严格依法保护管理的群众基础?#20849;?#29282;靠社会氛围?#20849;?#27987;厚二是配?#29366;?#26045;还没有落实到位条例很多规定需要制定具体实施措施才能落地见效比如编制管理规划划定分类保护区域支持和奖励梯田原貌保?#25191;?#32479;农耕文化?#26377;?#24471;较好的承包权人梯田资源有偿使用确定一定比例资源使用费补助梯田承包权人?#21462;?#24030;政府制定了条例实施办法但存在?#34892;?#20107;项还没有包括?#34892;?#25514;施?#20849;还?#20855;体不能很好地落实的问题三是执法机构设置不规范统一四县保护管理机构格局归口编制不尽一致甚至不具备执法资格无法满足执法需要四是执法机制?#20849;还常?#26465;例规定了州和四县政府及其保护管理机构职责但没有明确州县两级各级职责由?#25628;由?#20986;行政审批许可和处罚主体不明确实际操作中易产生混乱五是条例执行中存在有关部门职权和责任分配不够清晰造成行政单位互相?#26399;?#25110;责任压力集中到管理机构的问题六是执法力量薄弱各县保护管理机构人员配备不足在实际工作中抽调参与各?#21046;?#20182;工作现象还突出正常工作都难?#26376;?#32844;到位更做不到严格执法七是执法中存在执法端口前移下沉不够导致很多都是整治性的事后处罚如违法违规房屋拆迁增加执法难度影响执法效果八是财政投入不足且逐年减少如20142016年州级财政每年安排1000万元2017年只安排了700万元2018年降到200万元四县财政困难保护管理机构工作经费难以保障一直没有预算专项保护经费产生这些执法中的薄弱?#26041;ڣ?#20027;要原因是对实施条例的重视程?#28982;共还?#23545;条例施行中出现的问题研究不深?#24179;?#32570;乏政策支撑

三哈尼梯田文化遗产同构?#20302;?#21508;要素还存在诸多问题1.关于森林问题哈尼梯田的命脉在于水而梯田水的命根在于森林森林是哈尼梯田的水库统计数据反?#24120;?#37325;点保护区森?#25351;?#30422;率虽有所提高但条例还规定了哈尼梯田重点保护区的用材林和经济林的发展规模树种的选择应当以哈尼梯田原有生态?#20302;?#21644;景观风貌相协调?#34180;?#20174;检查情况看水源涵养生态?#30452;?#30772;坏改?#21046;?#23427;经济林木甚至改种香蕉?#32469;?#22351;生态?#29616;?#30340;经济作物剥砍林下灌木发展破坏性林下经济如草果问题依然存在没有得到根本消除产生这些问题的原因主要是各级政府和人民群众新发展理念树?#35980;危?#20135;业规划发展滞后发展与保护矛盾突出有关部门履职不到位执法不严整治不力

2.关于灌?#35748;低?#38382;题灌?#35748;低常?#26159;哈尼梯田的血脉检查反映重点保护区九个片区大部分水源出水量没有减少但个别片区如甲寅片区反映水源出水量已明显减少总体上哈尼梯田地区供水量不足不平衡这也反映了虽然梯田面积减少但由于重点保护区内人口增多生产生活用水增加?#21448;?#26053;?#25105;?#21457;展用水矛盾开始凸显况且关于水的问题条例还规定加强哈尼梯田重点保护区的河道沟渠坝塘?#20154;?#21033;设施保护保持梯田自然灌溉体系灌溉?#38382;健薄?#20294;现在河道沟渠坝?#20102;?#27585;问题还是突出工程性缺水问题已成普遍但大体量的水工程建设不利于哈尼梯田地区生态保护和景观效果灌?#20154;?#31995;覆盖?#39318;?#39640;的金平片区也只达到了90%沟渠三面光?#34180;?#31649;道引水等运用现代材料和现代方式破坏自然灌溉体系和灌溉?#38382;?#38382;题逐渐增多产生这些问题的主要原因一是群众对保持哈尼梯田自然灌溉体系和灌?#35748;低常?#20256;承传统梯田农耕方式和农耕文化意义认识不够对建设维护梯田水利设施主动性不够有一定等靠要思想二是各级政府没有把哈尼梯田以水为命脉的四素同构元素当作特殊对象给予重视建设和保护只是当作一般意义上的农林水问题?#25381;星?#21270;项目和资金安排导致近几年来哈尼梯田同构元素建设维护投入?#20013;?#19981;足

3.关于水稻梯田问题水稻梯田是哈尼梯田文化遗产中自然?#20302;?#21644;人文?#20302;?#30340;纽带和载体没有水稻梯田农耕梯田文化也就没有了载体条例规定支持哈尼梯田重点保护区的梯田承包权人保持水?#23616;种?#23545;梯田原貌保护较好的给予奖励?#34180;?#30446;前水稻梯田面积减少趋势有所减缓但改旱改种抛荒现象还是普遍存在?#32469;?#25913;旱现象突出金平马鞍底片区改旱改种香蕉面积近梯田总面积的50%红河两个片区水改旱面积达2880余亩元阳三个片区面积达3400余亩有的地方出现了连片改旱现象水稻梯田改旱改种抛荒原因主要有以下几个方面一是沟渠损坏或不配套没有水源耕种二是梯田水?#23616;种?#20135;品单一经济效益低增收难达不到群众预期受其它经济作物冲击大三是劳动力不足现象突出水稻梯田农耕需要人力多劳动强度大?#21448;?#29616;在外出务工人员多致使梯田种植出现了劳动短?#34180;?#19981;愿学习农耕?#23478;?#30340;现象如元阳新街镇保护核心区2017年有人口41161人外出务工人员达23042人?#21448;?#29616;在从事梯田稻作农耕的会梯田稻作农耕的人基本上都是中老年人年轻人越来越少有后继无人的危险四是政府没有出台扶持政策和具体措施落实条例关于支持和奖励梯田水?#23616;种?#30340;规定

4.关于民族村寨问题民族村寨是哈尼梯田文化遗产图景中的固化人文景观层层梯田悠悠村落是哈尼梯田的生动迷人之处条例对民族村寨的规划建设保护管理修缮改造风格管控等方面作了规定但随着保护区城乡建设发展和旅?#25105;?#30340;兴起民族村寨风貌也发生了重大变化一是村寨规模不断扩大人口房屋增多如2012年到2017年红河宝华片区人口增加3530多人房屋增加了332?#20445;?#26053;游开发走在前面的元阳片区增人增房问题更?#29616;ء?#21387;力更大哈尼梯田所处地区本来就山高谷深发展空间资源有限生态脆弱经济社会发展承载负荷有限人口负重增?#21360;?#22478;乡建设加快给哈尼梯田保护区土地水源森?#20540;?#36164;源带来极大压力特别是旅游发展快的地方越突出二是传统村落传统民?#29992;?#26377;得到很好保护和修缮损毁消失问题?#20849;?#21516;程度地存在三是改建新建民居?#34892;?#19982;传统民居风格不统一不协调特别是元阳片区重点区位的超高?#21462;?#36229;体量房屋极大影响哈尼梯田整体景观?#34892;?#26449;落基本失去了作为文化遗产同构元素的遗产属性四是重点保护区部分交通水利通信设施建设无视条例规定横穿梯田影响了哈尼梯田景观五是违法违规建设还较为突出核心区村庄私搭乱建和环境卫生脏?#20063;?#29616;象给保护管理工作带来压力产生这些问题的主要原因一是缺乏民族村寨建设发展统一规划对群众建房监督指导不力二是思想认识不到位对遗产区房屋的文化属性认识不足片面追求房屋的居住实用价值和商业利用价值三是执法不到位把控不够严对群众修房建房动态掌握不够带来事后拆除难度大成本高干?#22909;?#30462;尖锐四是对重点保护区人口增长城乡建设的跨区域转移发展研究不够重点保护区特别是核心区应该减负降压却一直在增负加压习惯于原址安置缺乏全面性的规划统筹和?#34892;?#36716;移措施

5.关于梯田文化问题农耕文化和民族文化构成的哈尼梯田文化是哈尼梯田文化遗产中充满生命气息和活力的活态景观部分条例规定加强哈尼梯田的农业生态建设?#34180;?#20445;护与哈尼梯田有关的文物古迹传统民?#21360;?#27665;族文化节庆场地物质文化遗产非物质文化遗产?#34180;?#30446;前梯田文化发展中主要存在以下几个方面问题一是构成哈尼梯田农耕文化的农耕方式生产资料生产工具等传?#25104;?#20135;要素朝现代方式转变消失现象日渐突出二是?#34892;?#26449;寨重要民族节日活动不能正常开展民族文化传承后继乏人存在人亡?#27982;?#30340;隐患三是新生代年轻人在民族语言民族服饰等方面不同程度地出现淡化异化消失的现象产生这些问题的主要原因一是传统梯田稻作农耕需要人力畜力传统农耕方式完成无法实现规模化机械化的现代生产生产成本高效率低效益差出现了人力畜力短?#20445;?#19981;能满足传统农耕需要如红河甲寅片区梯田面积14000多亩只有耕牛380?#32602;?#20803;阳攀枝花乡保山寨村委会保山寨村208户人家梯田面积557亩耕牛只有6?#32602;?#36335;那村82户人家梯田面积118亩无一头耕牛二是目前一家一户为生产单位的自耕农式的生产组织?#38382;?#24050;难以?#35270;?#21644;?#26377;?#20256;统农耕方式三是现代农耕生产方式外来文化现代文化?#28304;?#32479;梯田农耕方式及其文化带来冲击大四是政府?#28304;?#25215;梯田农耕文化提高梯田经济产值和效益?#35270;?#29616;代发展需要上政策途径和方式研究不够

四开发利用缺乏科学?#34892;R?/span>科学开发和利用好哈尼梯田资源使其发挥更好的生态效益经济效益和社会效益激发?#20013;?#20581;康发展的内生动力是实施条例的重要内容关于开发利用条例规定哈尼梯田的保护管理要坚持保护优?#21462;?#32479;一规划科学管理合力开发永续利用?#34180;?#21704;尼梯田资源实行有偿使用利用哈尼梯田资源从事经营旅游或者其他活动的单位和个人应当依法缴纳相关费用?#34180;?#21704;尼梯田文化景观资源的开发利用应当体现当地的民族文化自然遗产风貌设置的游览区和相关经营服务项目应当符合哈尼梯田的历史价值和文化属性?#34180;?#19982;条例规定相比与发展需要相比哈尼梯田开发利用还存在不少问题一是缺乏统一规划发展定位不够明确设施和业态布局缺乏统筹存在散乱现象二是保护优先原则没有完全落到实处重开发利用轻保护管理问题不同程度存在不管是政府还是经营户本地群众都存在过于追求直接的眼前的经济利益忽视生态和文化问题因开发利用破坏生态和文化景观的现象三是旅游开发模?#35762;?#23613;合理比如元阳片区世博公司经营门票模?#25509;?#21704;尼梯田活态文化遗产管理不对称?#20064;?#22995;作为梯田主人的利益没有得到充分体现政府公共性管理服务与企业商业性开发利用相互掣肘甚至冲突出现了政府企业群众三方都不满意影响哈尼梯田旅游更好更快发展的?#32622;?#22235;是没有建立资源有偿使用以利用促保护的良性机制以元阳片区为例没有制定出台统一规范的梯田资源有偿使用办法利用哈尼梯田资源开展经营活动的企业和商户都没有固定统一缴纳资源使用费政府也没有按条例规定制定措施将资源使用费按一定比例补偿给梯田稻耕群众发展收益和保护管理两张皮各自为阵未形成良性互动产生这些问题的原因主要是各级政府在开发理念上还有差距没有真正把保护优?#21462;?#21512;理利用原则落到实处没有认真研究保护管理投入机制和开发利用利益分配机制形成共管共享格局

四意见和建议

针?#28304;?#22312;问题执法检查组提出如下意见和建议

一更加重视哈尼梯田保护管理进一步提高保护管理水平哈尼梯田是红河州发展的独特优势资源也是红河州生态建设和文化保护的重点和难点特别是今后随着哈尼梯田地区交通设施不断?#32435;ƣ?#26053;?#25105;导?#24555;发展?#21448;?/span>绿水青山就是金山银山?#31508;导?#21019;新基地建设世界文化遗产保护等问题将给哈尼梯田发展带来新的机遇也将给哈尼梯田保护带来新的压力和挑?#20581;?#24030;和四县政府要以更宽的视野更高的站位更深的谋略重视哈尼梯田保护问题切实研究?#34892;?#25514;施提高保护管理水平推进可?#20013;?#21457;展努力把哈尼梯田建设成为世人向往的生态?#20197;?#29983;活?#20197;?#21644;精神?#20197;?/span>

二完善条例配?#29366;?#26045;确保条例各项规定落到实处认真总结保护管理工作?#35270;问?#38656;要制定或修订完善条例配?#29366;?#26045;一是尽快编制或完善保护管理有关规划在州级总规下重点保护区的各县片区也要有具体规划明确保护管理有关事项二是进一步完善条例实施办法针对条例中需要进一步?#23500;?#37327;化的规定研究提出具体措施落细落实条例规定使之能用管用三是建议州和四县政府设立哈尼梯田保护管理专项资金特别是哈尼梯田四素同构要素林水田房建设不能以一般农林水问题来?#21019;?#21644;安排要从保护世界文化遗产的高度采取特殊措施加大投入力度以解决由于投入不足导致四要素损毁问题

三理顺执法机制加大执法力量严格依法保护管理一是进一步理顺州县保护管理机构使之机构性?#30465;?#26684;局既统筹统一规范?#34892;}?#21448;结合各地实?#30465;?#22240;地制宜确保有权执法便于执法二是进一步明确州县两级政府及其保护管理结构的职责分权分责权责对?#21462;?#21508;管一级同?#20445;?#26126;确和?#23500;?#20065;镇村委会村小组农户具体责任消除他们旁观者心态和等靠要思想强化主体意识激发内生动力三是加强执法?#28216;?#24314;设配齐配强保护管理机构执法人?#20445;?#36873;好用活基层保护管理人员四是严格执法把执法端口前移下沉尽可能把问题化解在前面处理在小处发挥执法防控作用提高条例实施效果

四探索研究梯田产业发展?#34892;?#26041;式针对水稻梯田效益低留不住人以及当前农耕组织?#38382;讲搜有?#20256;统农耕方式危及梯田农耕文化传承发展的问题积极探索以政府主导农民主体社会参与通过农民合作互助或土地流转承包的途径实现梯田 集中化和规模化?#20445;?#20892;民 组织化和合作化?#20445;?#29983;产?#25353;?#32479;化和分工化?#20445;平?#26799;田产业发展中的机制?#38405;?#39064;构建传?#25104;?#20135;与现代市场相链接的生产组织经营?#38382;?#23454;现梯田产业经济发展和文化传承双赢对致力于梯田产业发展和文化传承的组织和个人各级政府要积极引导好支持好服务好

五构建哈尼梯田开发利用良好机制妥善处理世博公司等在经营梯田旅游中存在的问题总结和研究哈尼梯田开发利用问题统一思想认识形成指?#23478;?#35265;为即将到来的哈尼梯田旅游更大发展提供方向一是坚守保护优先原则始终把保护优先作为开发利用红线?#20445;?#20219;?#38382;?#20505;任何人都不能以任何?#38382;?#35302;碰和逾越二是建立哈尼梯田资源有偿使用制?#21462;?#35201;根据条例规定制定出台具体办法实现开发利用的资源有偿使用强化经营者对哈尼梯田资源的价值意识三是建立开发利用利益共享机制群众经营者政府都能从开发利用中得到益处更加积极主动地履行保护管理责任这是开发利用的目的意义所在要形成科学合理的三者责任分担和利益分享机制构建共同致力于哈尼梯田保护和发展的良好格局


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